La perspectiva política en la construcción de una agenda de integración económica interamericana desde la experiencia colombiana
The political perspective in the construction of an inter-American economic integration agenda from the Colombian experience
Natalia Escobar Escobar*, Gonzalo Jiménez Jaramillo**
Resultado de la investigación "La eventual vulnerabilidad del Estado colombiano en el contexto de la integración económica regional: análisis interpretativo basado en la evolución histórica de la Unión Europea." Proyecto Inscrito en el grupo de investigación Derecho Estado y Sociedad en categoría B de Colciencias de la Universidad Libre de Pereira.
* Doctoranda en Política y Gobierno de la Universidad Católica de Córdoba Argentina, Magister en Educación, Especialista en Derecho empresarial, Abogada. Actualmente es Docente investigadora de la Universidad Libre de Pereira e integrante del Grupo de investigación Derecho Estado y Sociedad de la misma universidad. E-mail: natalia.escobare@unilibre.edu.co
** Doctor en Filosofía Universidad Pontificia Bolivariana, Magister en Administración e Ingeniero de Producción de la Universidad Eafit. Actualmente es Integrante investigador del Yewish Community Center de Medellín, Colombia . E-mail gjimenezjaramillo@gmail.com
Resumen
Este artículo señala la importancia de la dimensión política en los procesos de unificación como escenario de los países para potenciar su crecimiento a partir de su ordenamiento jurídico y su legitimidad internacional sin un detrimento de su soberanía.
Asimismo, expone lineamientos que desde la experiencia colombiana permiten la construcción de una agenda política para las relaciones económicas en el marco interamericano y obliga a la observancia de los derechos humanos como la principal condición para la integración.
Palabras clave: autonomía, integración, cooperación, política, soberanía, derechos humanos.
Abstract
The study of international economic relations commonly involves aspects of trade and capital flows, omitting other relevant dimensions that intervene, such as political and social integration.
This article seeks to give an account of these spaces and, specifically for the Colombian case, aims to point out the importance of the political dimension in the processes of economic unification as the scenario that the countries have to enhance their growth from their legal system and their International legitimacy without detracting from its sovereignty.
It also sets out some guidelines that, from the Colombian experience, allow the construction of a political agenda for economic relations in the inter-American framework and leads the observance of human rights as the main condition for integration.
Key Words: integration, cooperation, politics, sovereignty, autonomy, human rights
Introducción
En el marco internacional el esfuerzo de los Estados por enfrentar los retos que supone la integración demanda un trabajo conjunto y una coherencia con el marco jurídico de los Estados que intervienen. Por ello ha cobrado fuerza la importancia de la institucionalidad de los tratados para que desde sus distintos modelos derivados de los propósitos de integración, económica, social, política o cultural, permitan que los Estados establezcan alianzas o convenios de trabajo incluso de propósitos cooperativos[1]. No obstante ese proyecto, desde los intereses particulares de cada país, ha centrado su mirada hacia el aspecto meramente económico y comercial, olvidando que los esfuerzos en donde intervienen intereses multilaterales demandan condiciones de la institucionalidad que permiten garantizar su eficacia en asuntos tales como los derechos a la educación, la salud, la alimentación, el agua, la vivienda, el trabajo y a otros –derechos- económicos, sociales y culturales básicos para la dignidad humana (Center for Economic and Social Rights, 2016)
En este sentido, desde la perspectiva de las modalidades contemporáneas de la integración internacional (Tamames, 2003: 19), se debe establecer un marco de referencia sobre el aspecto político de los tratados que permita delimitar un orden jurídico y que posibilite formalizar las relaciones económicas, sociales y culturales que de allí se derivan.
Para lo anterior, se toma específicamente el caso colombiano como una referencia en el marco de la integración interamericana. A partir de su interés de participación en el mercado global se pone de relieve la necesidad de delimitar un orden jurídico a la acción política y se hace necesario formalizar los procesos de integración buscando con ello la no vulnerabilidad de la soberanía estatal y la armonización de las políticas propias con aquellas comunes con la contraparte.
En este propósito se hace necesario comprender, por parte de todos los países interamericanos que buscan su unificación económica, que la integración como una intención que debe estar regida por normas que garanticen la no vulneración de los derechos de los individuos, comprender una dimensión jurídica que de acuerdo al sistema interamericano apunta a la salvaguardia de la dignidad humana y a los mecanismos de derechos humanos que permiten incorporarla como una premisa general con intereses comunes.
El deber de los países comprometidos con los procesos de integración los obliga a su actuación jurídica interna frente al derecho humanitario. Esto busca ser consolidado mediante el consenso, el compromiso y la acción de la supranacionalidad de la figura interamericana. Ello garantiza desde el interior de cada país que se generan los puntos privados de la acción política que es necesario institucionalizar.
Ese espacio que otorga privilegios a la institución supranacional de la integración para salvaguardar la dignidad humana ha pasado, al igual que la acción política a institucionalizar, por un proceso evolutivo, multicultural y exegético que le da, al propósito institucionalizador de la acción política, el valor histórico y su legitimidad en la construcción del Estado.
Para el desarrollo de una perspectiva política que permita más adelante desde la experiencia colombiana la construcción de una agenda política para las relaciones económicas en el marco interamericano, este artículo se presenta fragmentado en cinco partes de las cuales esta introducción es la primera. Contexto; Método: Integración en Colombia; Resultados: Apuntes para el análisis político de la integración colombiana; y Conclusiones.
Contexto
La idea de la integración dentro de las modalidades contemporáneas exige una revisión a los conceptos de nacionalismo, internacionalismo, Estado y nación, los mismos que efectúa (Pfaff, 1994) y con el que, a propósito del nuevo orden mundial, desarrolla un análisis desde una perspectiva diferente y condensada sobre el tema de las naciones y la naturaleza del Estado.
Tomando en cuenta estas configuraciones y la nueva agenda para la integración económica[2], en la que en el desarrollo de una política internacional resulta determinante el papel que han llevado a cabo el surgimiento de los nacionalismos, se ha entendido el ideal de construcción de una nación y un Estado, como: "la fuerza política más importante del siglo XX......[y]......quizá sea también la más poderosa del siglo XXI" (Pfaff, 1994: 11) en la que los mecanismos de integración y cooperación resultan críticos.
Atendiendo este ideal integracionista y mediado por las políticas internacionalistas de fin del siglo XX los Estados, en la búsqueda de una mejora de las condiciones de vida de sus ciudadanos, han mantenido relaciones de confrontación y de fuerza, y en simultánea han propendido por los ideales de integración y cooperación. Allí el espíritu nacionalista ha jugado un papel sustancial, ya que si bien el nacionalismo solo se asocia al Estado, el internacionalismo se manifiesta[3] en confederaciones de ciudades, imperios, ideologías u organizaciones internacionales (Saavedra Alonso, 1995: 213). En él, -internacionalismo- juega un papel importante, la formación y desarrollo de nuevas identidades, esta vez alrededor de la construcción de los derechos humanos, obligando a los países a redefinir sus principios del derecho, como la base para el fortalecimiento de una nueva ideología nacional que enfrenta los fenómenos de inclusión y exclusión y que potencian y vigorizan las nuevas grafías globales, mediante una consolidación institucional de alcance local y global que atienda de igual forma los propósitos soberanos con los integracionistas.
Cabe en este punto dar una mirada al fenómeno tecnológico como un determinante de circunstancias especiales en el fenómeno de la unificación social en el contexto contemporáneo ya que la tecnología traza aspectos tan inéditos como críticos en materia de integración económica global.
Si bien las comunidades de cada nación actúan impulsadas por sus propios marcos institucionales, en el caso de las que se construyen con las nuevas tecnologías de la información y la comunicación lo hacen de acuerdo a sus propias disposiciones; ellas desencadenan estímulos para el desplazamiento y la movilización de una manera más compleja demandando aspectos que posibiliten sus propósitos de inserción en las dinámicas globales presionando e impulsando aquellas esferas del Estado en las que se regula el desarrollo del internacionalismo y la integración y favoreciendo el desarrollo de criterios globales en los marcos en los que se encasilla la formulación institucional. Estos marcos delinean principalmente las instituciones jurídicas, sociales y económicas.
En la última, las económicas, juegan un papel preponderante los mercados, que en atención a los privilegios que le otorga la tecnología de información y comunicación liberan acciones constructivas para el desarrollo de comunidades globales, que migran por la red digital de acuerdo a sus propias disposiciones y a las que los Estados buscan ajustarse a través de mecanismos que en muchas ocasiones más que integracionistas se despliegan como cooperativos.
Con esto los gobiernos sortean su sometimiento a la rigidez emancipadora de los nuevos estatutos del comercio y la globalización y al albedrío y autonomía que les privilegia la red digital sin perder su papel como garante del Estado.
En orden de atender los intereses de las comunidades globales, los elementos que contribuyen al desarrollo de la acción integradora y cooperativa de los países se han perfeccionado; desde acciones que buscan sortear las barreras naturales que de facto impiden el interés expansionista de los países dominadores del comercio mundial, hacia una diplomacia internacional que sortea la rigidez de los muros impuesta por las estructuras institucionales de los Estados. Estos elementos perfeccionados de los países buscan defender los intereses en juego como consecuencia del poder y anarquía que impulsa el comercio global y que se encuentra respaldado por las arquitecturas tecnológicas.
Desde otra perspectiva, estas disposiciones resultantes de la evolución de los elementos que contribuyen al desarrollo de la acción integradora y cooperativa de los países, más que protegerlos frente al entorno, los han restringido –desde el interior– en sus propósitos de ajuste a las dinámicas autónomas del comercio y la globalización contemporáneas haciendo vulnerable su capacidad de desarrollo
En el caso colombiano, por ejemplo, estas restricciones se dan por efecto de las circunstancias derivadas de los mecanismos cambiarios, los de compromiso bilateral, los dispositivos impositivos y, de manera paradójica también, por los de cooperación internacional y los de integración económica. Estos dos últimos cuando hacen referencia a una integración y cooperación por fuera del marco iberoamericano. Ellos no solo reflejan las principales problemáticas de la integración contemporánea sino que permiten realizar una revisión, desde la perspectiva de (Tamames, 2003), que ofrece una mirada con cuatro modelos fundamentales y que resumen la evolución de la integración contemporánea:
El primero de ellos tiene que ver con el librecambio, que centra su enfoque en despojar a los Estados de toda barrera o dificultad comercial, permitiendo una circulación libre de mercancías. El librecambio desencadenado o demandado por la integración: "puede entenderse como aquel prototipo de relación económica despojada de toda traba comercial o barreras arancelarias, bajo la cual es posible el comercio internacional sin mayores restricciones para la libre circulación de los factores económicos" (Solares, 2010: 19). Este modelo, fundamentado en el Tratado de Cobden-Chevalier de Inglaterra en 1960 (Kenwood & Lougheed, 1972), delimita una política donde priman las reducciones arancelarias, y da pie a la conocida Cláusula de la Nación más Favorecida: "en virtud de la cual los Estados asumen la obligación de brindar un trato no menos favorable que aquel otorgado a los inversionistas de un tercer Estado" (Lopez, 2005: 80)), lo que garantiza, una relación justa y una competencia sana entre países.
No obstante, este modelo presentó fallas que quedaron expuestas en los efectos económicos de la Primera Guerra Mundial y llevaron a un retroceso en las relaciones internacionales por causa del interés proteccionista de las economías internas, haciendo que los países retornaran a los modelos basados en políticas arancelarias como principal mecanismo de salvaguardia económica. En la Europa de la postguerra este fenómeno fue impulsado fundamentalmente por la competencia ejercida por los ingleses y por la depresión de 1929.
La aniquilación de los modelos librecambistas en sus diferentes versiones y el inicio de las políticas proteccionistas que se inspiraron tanto en la visión keynesiana sobre las consecuencias económicas de la paz (Keynes, 1920) como en la discusión que se suscitó en 1931 entre Hayeck y Keynes sobre el camino a seguir para superar la crisis[4], desencadenaron una versión proteccionista de la economía eficiente basada en el papel del Estado como el gran responsable del bienestar ciudadano.
Si bien en este caso el Estado colombiano mantuvo durante gran parte del siglo XX (70 años) un proteccionismo que favoreció el crecimiento de su economía en algunos aspectos, no logró lo mismo con sus relaciones internacionales orientadas a la integración ya que el costo del alto proteccionismo fue justamente un deterioro en el alcance de las políticas internacionales que buscaban otros beneficios económicos derivados de la integración y para los que el proteccionismo resultaba ineficaz.
Este enfoque y sus consecuencias en el manejo económico no fueron una situación aislada de Colombia. La experiencia internacional durante la Primera Guerra Mundial permitió identificar las fallas del modelo en tanto que los países, en el caso europeo, empezaron a apostarle a una política proteccionista que garantizara el desarrollo de la industria diezmada después de la guerra y la salvaguardia de la competencia ejercida por los ingleses, retrocedieron en sus relaciones y aumentaron los aranceles aduaneros fijando limitaciones a la importación. Esto condujo a la liquidación del modelo librecambista y favoreció el inicio de la denominada política proteccionista, que buscaba proteger a los Estados de la recesión. Así lo señala Gomez (2003: 8), en el análisis a la obra de List (1841).
(...) no todas las naciones tienen un mismo nivel de desarrollo ni todas pueden llegar a la fase más alta de este, pero las que poseyeran recursos naturales y humanos necesarios deberían esforzarse en conseguirla y la mejor forma de activar las fuerzas productivas es a través de la protección arancelaria.
Como consecuencia de lo anterior, la mayoría de los países empiezan a apostarle al segundo modelo de relación económica, reconocido como el bilateralismo, identificado por distintivos como la restricción en el tema de las importaciones (especialmente desde lo cuantitativo, pues la importación de mercancía estaría limitada por algunos topes), y un control de cambios, con una orientación a reglamentar la compra y venta de divisas, buscando, con los llamados Acuerdos de compensación, hacer frente a las dificultades de conversión monetaria. Solares (2010: 21) Indica que por la década de los 30, con un aproximado de 200 acuerdos comerciales, se presenta un bilateralismo en esplendor, pues en dichos acuerdos "se fijan las cantidades máximas a importar o exportar entre los dos países partes del tratado, (...), para efectuar la compensación sin tener que recurrir a la transferencia real de divisas".
No obstante, teniendo en cuenta que este modelo bilateral, es muy rígido en su estructura, y que por ello no permitió una integración eficiente, las naciones, comenzaron un nuevo camino en la búsqueda de la implementación de una política de comercio, con acuerdos sustentados en la reciprocidad, buscando así abrir los mercados, a partir de una reducción arancelaria -solo para algunos productos- y exigiendo como obligación, a la contraparte, un trato igualitario.
Para que este modelo conocido como Cooperación Internacional se implantara, fue necesario pensar en la creación de organizaciones, de carácter internacional, que regularan y acompañaran dichas relaciones entre países; por lo que, para este nuevo impulso, resultó inevitable incorporar el multilateralismo como una idea de asociación con obligaciones y beneficios mutuos. Asimismo, esta cooperación tiende a respetar la soberanía de los Estados, que podría verse afectada por la aceptación de las obligaciones que implican los acuerdos firmados. (Serrano y Astroza, 2012: 202), expresan que este modelo de cooperación: "tiende a acercar y coordinar las políticas adoptadas por los Estados, pero resguardando el respeto de sus soberanías respectivas". Lo anterior, puede verse reflejado en el nacimiento de entes internacionales, que buscaban preservar una estabilidad económica tales como el Fondo Monetario Internacional (FMI), Banco Mundial (BM), Organización Mundial del Comercio (OMC) y, como importante hito en la historia geopolítica del mundo, la Organización de Naciones Unidas (ONU).
Por otro lado, intentando superar la limitación de la cooperación económica que solo reducía algunas barreras mercantiles, y con el fin de permear espacios, estrategias y relaciones económicas más amplias y solidarias, se empieza un camino de integración económica, caracterizado por un aspecto denominado supranacionalidad, lo que se convierte en un reto para las naciones, ya que si la integración busca la eliminación total de toda barrera comercial, lo que es una oportunidad para los países, el carácter de supranacionalidad podría poner en entredicho la soberanía de los mismos. Así se explica esta situación cuando se hace referencia a la integración profunda:
La primera [la integración profunda] llamada también supranacionalidad contempla más exigencias pues "La supranacionalidad requiere entre los estados implicados la conclusión de un acto jurídico (en general, un tratado), por el cual estos estados aceptan entregar ciertas atribuciones a una entidad jurídica superior" (Moreau Defarges, 2002, pág. 33). En la integración, el objetivo de la unión económica y monetaria se logra a través de la transferencia progresiva de ciertas competencias de la que se despoja la soberanía de los Estados en pro de instancias administrativas o electivas transnacionales. (Serrano, y Astroza, 2012: 202)
Es preciso reconocer acá que ante el incremento de la cooperación entre países, especialmente de carácter regional, se hace necesario establecer la prioridad de delimitar bloques económicos, sustentados en acuerdos legales que sienten sus bases. Algunos ejemplos de estos bloques son: Alca, Unión Europea, Nafta o Mercosur.
Integración en Colombia
La elaboración de un proyecto de integración en Colombia ha debido llevar a cabo una selección de aspectos relevantes que permitan realizar los apuntes necesarios para el análisis político en la construcción de una agenda.
Así, es necesario centrarse en esta última que, en tanto sus pretensiones, aunque indudablemente traen grandes beneficios, también conllevan a asumir consecuencias negativas, concretamente para la dimensión institucional de los Estados.
En primer lugar, es importante reconocer que en el escenario comercial internacional la tendencia general ha ido hacia la integración como una circunstancia fundamental de relación entre los Estados, que van en la búsqueda de su crecimiento y desarrollo y que supera los meros objetivos de intercambio ya que permite la construcción de espacios de negociación solidarios y competitivos para su inserción en los mercados internacionales más complejos. De hecho, León Linderberg como se citó en (Dougherty, 1993: 445) define la integración, haciendo referencia a la transición desde el intercambio hacia la integración:(...) los procesos por los cuales las naciones anteponen el deseo y la capacidad para conducir políticas exteriores e internas clave de forma independiente entre sí, buscando por el contrario tomar decisiones conjuntas o delegar su proceso de toma de decisiones a nuevos órganos centrales.
Por otra parte, Balassa presenta la integración económica, como esa posibilidad que tiene un Estado de unirse con otro, para activar, en conjunto, la economía, y crecer de manera colaborativa, reconociendo la experiencia de alguno de los tratantes: (...) es un proceso, a través del cual dos o más mercados nacionales previamente separados y de dimensiones unitarias estimadas poco adecuadas, se unen para formar un solo mercado (mercado común) de una dimensión más idónea (Balassa, 1964: 35)
Según las dos perspectivas anteriores que enseñan sin proponérselo una versión general sobre las concepciones contemporáneas de la integración, señalan en ambos casos la necesidad de ceder espacios privilegiados de autonomía, lo que implica la pérdida gradual de la soberanía de los Estados, quienes al tener que cumplir lo definido en los acuerdos, deberán depender de lo que los órganos centrales delimiten. Es decir, este proceso implica limitaciones a la soberanía, pues se deben cumplir obligaciones, que aunque pueden contrariar las políticas internas, son beneficiosas para los intereses mutuos.
Al respecto: "La Soberanía Nacional, (...), pasó a debatirse para conciliarse con un hecho innegable: que las comunidades políticas –los Estados– pasaron a ser parte de una sociedad internacional, regida por normas propias" (Cruz, 2010: 15)
No obstante, existen otras miradas menos pesimistas desde los intereses soberanos, que indican que la integración se fundamenta en la voluntad de los Estados, pues ninguno de ellos es obligado a pactar los acuerdos. Así, indica que este proceso parte de los principios de la libertad y autonomía, porque cada país toma la decisión de integrarse, y de la solidaridad, pues las partes trabajan por intereses comunes. Al respecto, se entiende la integración como: "el proceso convergente, deliberado (voluntario) –fundado en la solidaridad– gradual y progresivo, entre dos o más estados, sobre un plan de acción común en aspectos económicos, sociales, culturales, políticos, etcétera" (Mariño, 1999: 112).
Por otra parte, la integración, tiene unas características que (Solares, 2010: 42) define, y hacen parte de esa transición que viven los Estados cuando están en camino de integración. Poniendo de relieve que, por los cambios que esto implica, es necesario que las economías internas se preparen.
Las mencionadas características son las siguientes:
Libre circulación de factores. Propende por una libertad en la circulación, inicialmente comercial, pero luego trasciende a una circulación más amplia, de servicios, capitales, personas, tecnología. En esta característica: "....las economías de los demás países quedarían excluidas del proceso de globalización, al menos mientras (...) sus economías no se abran a los mercados internacionales" (Omahe, 1990).
Políticas armonizadas.Se constituye en uno de los retos de la integración, porque busca salvaguardar la soberanía de los Estados. Es necesario que se regule, desde un orden jurídico, este proceso de relaciones internacionales se: "requerirá la armonización política, social y comercial que elimine cualquier distorsión que se presente con motivo de las diferentes regulaciones internas de los países" (Gómez, 2010: 65).
Competencias delegadas.Se presenta una cesión de competencias de orden institucional o incluso de soberanía, pasando a manos de órganos comunitarios, lo que incorpora la conocida supranacionalidad, entendida como:
(...) la técnica de distribución de competencias dentro de un sistema de integración (...), lo que conlleva la aceptación de los Estados miembros de un conjunto de valores comunes que dotan de objetivos y directrices a la integración, donde los participantes están dispuestos a subordinar sus intereses nacionales y su jerarquía nacional de valores. (Blanco, 2012)
Proyección política.Se convierte en la estrategia garante de soberanía de las naciones, en tanto insiste en la necesidad de una reflexión política, donde no sólo se tenga en cuenta una proyección económica sino una mirada política que permee esa armonización entre lo interno de los Estados y lo que pasa a ser común a partir de los tratados o acuerdos.
Según lo anterior y en con el fin de que los Estados puedan garantizar su soberanía sin renunciar a la posibilidad de una integración que movilice el desarrollo económico a partir del intercambio solidario y recíproco y el mejoramiento de los sistemas de producción, entre otros beneficios, es necesario recurrir a los dos modelos actuales de integración, presentados por (Solares, 2010: 29) como una alternativa que viabiliza la integración en el contexto contemporáneo: i) integración hegemónica, que se fundamenta en una relación de poder, donde básicamente uno de los países que hace parte del tratado es quien ejerce la toma de decisiones, dejando en desventaja a los demás participantes; integración que no corresponde a ese deber ser, en tanto no se presentan unas relaciones basadas en los principios de libertad, soberanía, voluntad y solidaridad; y ii) integración consensual, que se presenta como el ‘deber ser’, ya que le apuesta a un trabajo solidario, de intereses comunes, de respeto por la soberanía de los participantes y de búsqueda del bien común.
Toda esta teorización para la búsqueda de los caminos hacia la integración conlleva también a los países latinoamericanos y en el caso particular a Colombia, al adelanto de procesos en materia de integración ajustados a ideologías basadas en contextos particulares
El acercamiento integrador latinoamericano obedece a unos motivos particulares: debilidades económicas, fracaso de los estilos de crecimiento, limitaciones para una favorable inclusión en el sistema de economía internacional y niveles equiparables de desarrollo que vincula las demás motivaciones y que inducen a la integración. Este esfuerzo de integración se materializa en bloques económicos: "El panorama actual de la integración latinoamericana y caribeña está compuesto por varios bloques económicos que vinculan a los países de la región" (Vásquez, 2013)
Apuntes para el análisis político de la integración colombiana
A pesar de que el proyecto de integración se entienda desde lo económico como el conjunto de actividades que viabilizan todo lo relacionado con el interés por el comercio exterior y eso lleva a suponer la concepción del fenómeno de por sí como algo altamente complejo y con un amplio alcance social y económico, en la práctica se reduce a aspectos garantizan su operatividad. Aun así, en la actualidad, se hace un claro énfasis en otras dimensiones, en las que se resalta allí un ‘aspecto político’ de mayor alcance. Así lo deja entrever (Serrano, 2008: 99) cuando refiere que: "La integración es un fenómeno complejo y multidimensional".
El análisis del ‘aspecto político’ en cuestión permite entonces establecer un esquema ya de naturaleza ideológica para la observación de los procesos de integración. No se puede reducir entonces dicho análisis al que domina la economía política cuando rodea las expectativas económicas del beneficio como una dimensión inmediata y fuertemente delimitada y derivada de sus actuaciones comerciales y de flujos de capital.
Este análisis por el contrario se debe ampliar hacia las búsquedas por mantener una clara delimitación de las obligaciones en los intereses económicos de las partes y hacia claridades que propendan fundamentalmente, por el respeto por la soberanía, el crecimiento armonizado y equitativo, y el desarrollo de los países y bienestar de sus ciudadanos.
Así, toda integración, demanda un marco institucional y de interés público, en tanto dicha relación, que inicia desde lo económico, debe estar delimitada por un orden jurídico que garantice la viabilidad de la misma. A propósito de esto sostiene Solares:
Existe una naturaleza política desde el mismo momento de la decisión que cada país soberano toma para participar en un esquema integrador, existe política en el juego del relacionamiento recíproco, en la combinación de intereses particulares frente a la determinación de objetivos comunes, en las relaciones con terceros, y finalmente en la proyección que adquieren estos procesos en sus fases avanzadas(...). (Solares, 2010: 30)
Con ello se hace énfasis en que un proceso de integración, desde su nacimiento, está reglamentado por normas, definidas y avaladas, por los Estados constituyentes, desde su voluntad y soberanía, y que quedan pactadas en el tratado que da inicio al proceso, lo que podría leerse, en primer instancia, como un simple orden de derecho internacional y que según[5] Pizzolo, 2010) "conforma la matriz normativa originaria instituyente de todo el orden jurídico internacional y cuyo objeto fundamental consiste en regular las relaciones entre los Estados".No obstante, con la madurez en las relaciones y en aras de unificar criterios, la integración se caracteriza por el establecimiento de una normatividad que resulta y se desarrolla de manera autónoma, que surge de la armonización política y que se va volviendo institucional, alcanzando incluso un atributo de supranacionalidad. En este punto deja de ser interpretado desde el Derecho Internacional en tanto implica relaciones de competencia y poder. Así lo relaciona Pescatore:
Tenemos que habérnoslas con un fenómeno que excede singularmente los marcos usuales del Derecho Internacional, dado que tiene origen en la discusión de una noción fundamental del orden jurídico internacional, a saber la noción de soberanía del Estado. De este debate deriva la creación de todo un sistema de relaciones de competencia y poder, de un proceso de decisión y acción, que no tiene su equivalente en el Derecho Internacional. (Pescatore, 1973: 77)
En este sentido esa institucionalización de los procesos de integración concede mayor peso a la característica autónoma de la voluntad común al proceso de integración que a la nacional o propia de los países integrantes, por lo que es necesario hablar de una integración que se funda en una base supranacional que se desarrolla de manera progresiva, multicultural, interpretativa y principalmente jurisprudencial entre los diversos sistemas jurídicos que integran y aplican las normas de derechos humanos. Lo que implica una cesión de competencias y la posibilidad de vulnerar los aspectos de autonomía y soberanía. Al respecto, Cordeiro indica:
Esa evolución que notamos en la integración e implementación de normas de derechos humanos en América Latina es favorecida por la integración hermenéutica, jurisprudencial e institucional de los sistemas constitucionales con el sistema interamericano de derechos humanos y por el flujo creciente de influencias jurisprudenciales entre esos países y, como consecuencia, favorece también la integración cultural, social, política y económica de los pueblos latinoamericanos. A nuestro juicio, la existencia de un espacio abstracto común de entendimiento respeto a la existencia y a la amplitud de los derechos humanos es una condición propicia para la construcción de la ciudadanía latinoamericana, para la consecuente garantía de la igualdad jurídica de los ciudadanos latinoamericanos y para la comunicación y la convivencia armoniosa de los pueblos que ya presentan una cultura semejante e intereses socioeconómicos y medioambientales convergentes, lo cual es una condición de (o, por lo menos, una circunstancia muy importante para) una integración latinoamericana todavía más amplia, verdadera e intensa. (Cordeiro, 2015: 879-880)
Con esto se entiende que la integración demanda a los Estados participantes, hacer transferencia o delegar competencias en favor de los organismos comunitarios que se generan con ocasión de un proceso integrador. Incluso actualmente se puede observar cómo dichas organizaciones pasan a ocupar de manera gradual un importante lugar en la dinámica del sistema económico y político. Si bien ello no ha generado el desplazamiento del Estado como institución nacional: "sí ha hecho, por un lado, abrir fisuras en el monopolio que, hasta fechas recientes, ejercían los Estados en materia de subjetividad internacional y, por otro lado, cuestionar el dogma de soberanía absoluta del Estado". (Sobrino, 2002: 120)
No obstante esta perspectiva, que llega a darle una apariencia limitante a los fenómenos de la integración, debe entenderse como una forma más positiva que le otorga una calidad trascendente a la integración en tanto que los Estados no estarían perdiendo soberanía, sino ampliando sus posibilidades de crecimiento y desarrollo en la medida en que se mueven en esferas que no están limitadas por los dogmas estatutarios del Estado y que buscan sostener a toda costa su autoridad: "debería entenderse más como la ampliación del espectro del concepto de soberanía clásico, ya que se desarrollan nuevas alianzas que le permiten cumplir a los Estados sus fines y alcanzar objetivos ambiciosos que por sí solos no podrían alcanzar" (Insignares, 2013: 171). Para que ello pueda cumplirse, es necesario que los Estados cedan sus competencias, en aras del beneficio común, es decir, "una proyección de la soberanía no podría realizarse en el vacío, sino que debe realizarse en órganos e instituciones capaces de proporcionar la solución conjunta buscada y, por ende, capaces de hacer primar el bien común" (Orrego, 1966).
De otro lado es importante considerar que la dificultad que presenta la institucionalización del proceso político en la integración estriba fundamentalmente en los procesos de negociación que se llevan a cabo en las esferas de la diplomacia y que como tal deben contar con márgenes para la mediación de los que allí intervienen permitiendo la vinculación de decisiones libres que resultan vulnerables a la corrupción. En estas últimas la gestión diplomática corre el riesgo de alejarse de los objetivos, enmarcados por lo que establece el ordenamiento jurídico, o de alejarse de este último y poder acercarse a los intereses personales de los que allí intervienen. Lo anterior resulta crítico en países que como Colombia la corrupción resulta siendo un flagelo con consecuencias devastadoras en el desarrollo (Brodschi, 2008)
Puede entonces lo anterior revestir un aspecto de suma importancia para hacer una clara lectura de la integración y una prescripción coherente de los aspectos políticos a considerar ya que si no se puede salvaguardar en su totalidad la soberanía y autonomía porque resulta clara la necesidad de la cesión de competencias, se hace prioritario entonces contar con un nuevo orden jurídico que regule dichas relaciones y posibilite una mayor transparencia en los procesos. Sobre esto, (De Lombaerde, 2014: 20), indica: La tendencia a la politización se refiere al hecho de que las negociaciones de las políticas de integración económica y social se han movido gradualmente del viejo modelo de la diplomacia económica —a puerta cerrada y poco transparente— hacia un modelo que implica un mayor escrutinio.
No cabe duda de que la cesión de competencias en beneficio de las reglas del libre mercado pueden resultar comprometedoras no solo con la soberanía de un país sino también con el avance de las condiciones que establece el derecho humanitario[6] ya que este: "tiene como objetivo garantizar, en todo momento, a los individuos el disfrute de los derechos y de las libertades fundamentales y protegerlos contra las calamidades sociales" (Pictet, 1966: 117) entendiendo estas últimas no como una serie de circunstancias derivada de la guerra sino como un número determinado de situaciones que atentan contra las condiciones necesarias para su desarrollo al tener que ceder espacios dejándolos por fuera del alcance de su instituciones, que el poder político ocupa y que en el caso de países como Colombia se cuenta con niveles insuficientes para mantener una relación de poder dominante o por lo menos equitativa en los procesos de integración. Al respecto (Morán, 2008) señala:
Es claro que en sociedades que no gozan del primer grado de desarrollo, el Estado, la presencia de los poderes públicos en el impulso del crecimiento económico y en la distribución de la riqueza es fundamental porque las solas reglas de libre mercado no lograrían satisfacer las necesidades básicas para la gran mayoría de la población. Eso sí, ese cierto protagonismo de los poderes públicos ha de hacerse efectivo con cuidado suficiente de que no quepa entenderlo como un ataque a la acción de los agentes económicos, que generaría suma desconfianza en la eficacia del mercado y en las propias instituciones políticas y económicas.
Teniendo en cuenta todo lo anterior, Colombia, presenta avances en la constitucionalización de la integración en cuestión, o por lo menos en la inclusión del aspecto jurídico, que enmarque y oficialice estos procesos. Sin embargo, al igual que todos los demás países que no gozan del referido grado de desarrollo, presenta dificultades en la equidad de los poderes públicos y económicos generando integraciones inequitativas que se escapan de la observancia y regulación del derecho internacional.
Es necesaria entonces, en materia de Derechos Humanos y de Derecho Internacional Humanitario, la abstracción de la soberanía geográfica que salvaguarda los espacios del territorio por la soberanía institucional que salvaguarda los intereses políticos y económicos que se derivan de una integración del mercado
Así, se demanda un documento central, en donde se ofrecen orientaciones generales, haciendo uso de los actuales recursos cual es la Constitución Política, que acoge desde los derechos humanos un marco general respecto a este tema de integración económica. Por ejemplo, en su Preámbulo, la Constitución propende por el impulso de una integración de la comunidad latinoamericana, lo que se hace más explícito cuando plantea como función del Congreso de la República en el artículo 150 del capítulo 3, título 6:
Aprobar o improbar los tratados que el Gobierno celebre con otros Estados o con entidades de derecho internacional. Por medio de dichos tratados podrá el Estado, sobre bases de equidad, reciprocidad y conveniencia nacional, transferir parcialmente determinadas atribuciones a organismos internacionales, que tengan por objeto promover o consolidar la integración económica con otros Estados. (Constitución política de la república de Colombia, 1991)
En dicho artículo, además, se obliga al Estado colombiano, previo análisis de pertinencia, para que asuma la posibilidad de ceder algunas atribuciones o competencias. Esto no significa la vulneración de su autonomía y soberanía. Incluso teniendo en cuenta que los tratados que acoja el país se deben fundar sobre los principios de la equidad y reciprocidad, es claro que se apuesta por una integración consensual que, como se dijo inicialmente, se fundamenta en un trabajo de respeto por la soberanía. Por otra parte, a modo de información, y en continuidad con lo ya expuesto, la misma Constitución, orienta sobre la integración, en los artículos 9, 189/2, 224-227 y 289 (Constitución política de la república de Colombia, 1991)
Es importante reconocer que para Colombia está clara la necesidad de responder a los compromisos pactados en los procesos de integración, en aras de fortalecer la internacionalización, pero siempre salvaguardando su soberanía y los derechos de las personas; así lo deja entrever la Corte Constitucional en la Sentencia C-155/07 (Constitucional, 2004) en la que además cita otras Sentencias sobre el tema con base en la constitución política de Colombia:
La evolución del concepto de soberanía interna en el marco de las relaciones internacionales implica salvaguardar la autonomía del Estado en asuntos de regulación interna, pero "concediendo especial atención a la adecuada articulación de los compromisos internacionales con el ejercicio de las competencias propias de nuestro Estado Social de Derecho, el cual propende tanto por la realización de los intereses nacionales como por la internacionalización de las relaciones políticas, económicas, sociales y ecológicas sobre bases de equidad, reciprocidad y conveniencia nacional[Sentencia C-249de 2004].
De hecho se ha indicado que los procesos de integración adelantados por Colombia, suscritos a través de tratados o convenios, no hacen parte del bloque constitucional, que: "se refiere a aquellas normas y principios que, sin aparecer formalmente en el articulado del texto constitucional, son utilizados como parámetros del control de constitucionalidad de las leyes, por cuanto han sido normativamente integrados a la Constitución" (Arango, 2004: 79). Por esto, los tratados internacionales, por no formar parte de dicho bloque, no tienen una jerarquía, desde lo normativo, superior a las leyes ordinarias. Alrededor de esto, es importante dejar claro que estos tratados se fundamentan desde el criterio de interpretación de la legislación interna; en tanto, el no hacer parte directa del bloque constitucional, no significa que no deban cumplirse y que carezcan de un valor normativo. Así lo señala la Corte Constitucional (Constitucional, 2004) en su sentencia C-155/07:
(...) el hecho de que, por regla general, los tratados internacionales no sean referentes directos de constitucionalidad, no implica que los mismos carezcan de valor normativo, pues si ellos han sido incorporados al derecho interno y entran a formar parte del conjunto de disposiciones válidamente aplicables en el territorio nacional -en su condición de leyes de la República-, su cumplimiento es igualmente ineludible por parte de las autoridades competentes.
El aspecto político en los tratados, como una referencia que viabiliza la armonización entre el derecho interno de un país y las obligaciones internacionales a las que el país se hizo acreedor por el tratado firmado, reclama una posición fundamental en los tratados de integración y no una mera función en el ejercicio de la diplomacia carente de trasparencia o inspección en la medida en que se constituye en el principal mecanismo para la protección de la competencia, el diálogo entre los sectores económicos y sociales, la generación de riqueza, el equilibrio macroeconómico, la estabilidad política y fortalecimiento de la democracia, el avance del desarrollo y la salvaguardia de los derechos humanos.
Conclusiones
La integración en Colombia al igual que en los demás países del entorno interamericano es una estrategia necesaria para que los Estados respondan a los retos que impone la globalización en la medida en que muchas demandas de la economía no son posibles con un esfuerzo individual, sino que requieren de trabajo conjunto y cooperativo que se logra a partir de las relaciones internacionales. En este sentido, una integración se hace permeable no solamente a los aspectos comerciales dinamizadores de la economía, sino que le apuesta a un mejoramiento en la capacidad de los Estados para negociar, insertarse en un contexto internacional y hacerle frente a una economía global cada vez más amplia y compleja.
Los actos derivados de la integración deben ser consensuados y solidarios, comprometidos con los intereses comunes y posibilitadores de la soberanía y autonomía de los Estados; ello garantiza la confianza, crecimiento y desarrollo mutuo. Pero además requieren del compromiso de los países, en materia de derechos humanos, que acojan los consensos globales para fortalecer las posiciones como la que señala (Cordeiro, 2015: 4)
[...]existe un consenso global y algunos consensos regionales sobre los derechos humanos, y no un solo consenso universal. También los consensos universal y regionales son desarrollados por consensos nacionales, constitucionales. No obstante, según vamos a comprobar, los consensos regionales repiten, reafirman y desarrollan el consenso mundial y abordan al ser humano como un ser universal, cosmopolita, aunque con sus rasgos psicológicos y axiológicos especiales que son consecuencia de la propia libertad humana y favorecen el desarrollo de una sociedad internacional multicultural y tolerante.
Para que el proceso se lleve a cabo de manera justa y equilibrada, es necesario incluir una proyección política con una mirada desde la jurisprudencia que garantice tratados normalizados y armonizados que impidan incoherencias en las obligaciones establecidas en el tratado y las normas internas de los países integrantes. El aspecto político así, por un lado, clarifica y da orden a un proceso de intereses disímiles, que resultan más dramáticos e irreconciliables cuando se tratan de derechos humanos, y que se encuentran con el propósito de conformar un espacio de intereses comunes, sentado las bases legales para la operación del mismo y por otro, le apuesta a salvaguardar los elementos concernientes a la autonomía y soberanía estableciendo así un bosquejo para la observación de los procesos.
Por lo anterior, el proceso de integración desde su mismo origen, con el fin de garantizar su voluntad y soberanía, debe estar reglamentado por normas definidas, avaladas por los estados involucrados, que van adquiriendo el carácter de supranacionales en la medida que se van institucionalizando y desarrollando de manera autónoma. Con lo anterior logran que no puedan tener una interpretación desde la jurisprudencia internacional sino desde la diplomacia y las relaciones de poder.
Los procesos de integración requieren un carácter supranacional que conlleva a acciones y decisiones alejadas a los marcos jurídicos e involucrados con las esferas de la diplomacia y el poder y se convierten en un mecanismo para la cesión de competencias y los riesgos para la salvaguardia de la autonomía y soberanía. Por lo tanto, se deben favorecer los mecanismos comunitarios que se generan con ocasión de los mismos aún en detrimento tanto del monopolio del Estado para el ejercicio decisorio en el ámbito internacional como del dogma sobre el poder soberano de este. Lo anterior, lejos de comprometer la soberanía del Estado como institución política, amplía sus posibilidades más allá de la definición del mismo en la medida en que facilita nuevas dinámicas que en nombre del crecimiento y el desarrollo de los países conllevan a un concepto de soberanía más amplio y de naturaleza inédita en la que prima el bien común basado en la salvaguardia de una nueva concepción de los derechos humanos más global y fundamentada en el respeto al individuo y la tolerancia.
La institucionalización del proceso político con la consecuente suscripción de los cuerpos comunitarios en los proyectos de integración de los Estados permite entonces una mayor claridad y transparencia en los procesos y una mayor observación pública.
Colombia así, deberá avanzar por el camino de la institucionalización de los procesos políticos en la integración, de manera simultánea con el desarrollo de una voluntad gubernamental orientada a la participación en los cuerpos comunitarios, que garanticen un exitoso avance no solo en sus procesos integradores que demanda la acción global sino también en el complejo proceso de redefinición de las responsabilidades del Estado.
Sus avances en la institucionalización de la acción política en los procesos de integración si bien deben considerar las dificultades que se presentan como un resultado de los procesos de integración asimétricos derivados de la inestabilidad económica, política y social de la región deben reconocer la capacidad de la acción política y su sanción pública, basada en el derecho, para transformar los tratados de la integración en potenciadores de los mecanismos para la protección de la competencia, el diálogo entre los sectores económicos y sociales, la generación de riqueza, el equilibrio macroeconómico, la estabilidad política y fortalecimiento de la democracia, el avance del desarrollo y la salvaguardia de los derechos humanos.
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[1] Es importante señalar que a diferencia de los procesos de integración los de cooperación si bien no suponen en principio un riesgo para la soberanía de un país en materia de soberanía cuando hacen referencia a cooperación económica, sí deben tenerse en cuenta aquellos que surgen cuando los intereses de la integración obedecen a otros ajenos a los económicos, tales como los relacionados con la cultura o los de derechos humanos en la cual y para esta última específicamente "Esa especie de integración hermenéutica depende de la previa integración normativa de los derechos humanos y tiene como protagonista a la Corte Interamericana de Derechos Humanos." (Cordeiro, 2015: 870)
[2] En 1985 el secretario general del partido comunista, Mijaíl Gorbachov anunció públicamente las dificultades de la economía soviética y la necesidad de un replanteamiento de las políticas del país. Sus reformas fueron llamadas inicialmente uskoréniye (que buscaba la aceleración del desarrollo social y económico del país) y que ante su fracaso, dada la precariedad de su alcance, fueron incluidos otros proyectos más ambiciosos y más puntuales como la, perestroika (una reestructuración de la economía en su conjunto que básicamente buscaba un acercamiento político hacia los demás países), el glásnost (la liberalización que permitiría el acercamiento económico), y la demokratizátsiya (democratización que buscaba establecer el marco institucional que posibilitara de manera coherente la integración internacional ).
[3] Al respecto, (Saavedra Alonso, 1995: 213) hace referencia a confederaciones de ciudades tales como la Grecia antigua; los imperios como el romano, el chino, el otomano y el de Habsburgo; las ideologías tales como el comunismo el nazismo y el liberalismo; y organizaciones internacionales tales como la Liga de las Naciones, las Naciones Unidas y la Comunidad Europea.
[4] Si bien Hayek y Keynes presentan posiciones opuestas desde una perspectiva de la política económica, liberalismo y conservadurismo, y sus respectivas obras Precios y Producción Cfr. (Hayek, 1931) y el Tratado sobre la Moneda Cfr. (Keynes, 1930) estaban en orillas opuestas, sus perspectivas coincidieron en soluciones vinculantes con el control arancelario pero de manera únicamente tangencial.
[5] Como se citó en (Clerc, 2013: 17)
[6] Sobre las perspectivas de la relación entre derechos humanos y derecho internacional humanitario, el Instituto Interamericano de Derechos Humanos ha establecido lo siguiente:
Tres tesis: la integracionista, la separatista y la complementarista. La primera establece que el derecho humanitario es una parte de los derechos humanos como un conjunto de reglas internacionales que protegen al individuo. La segunda establece que son ramas del derecho completamente diferentes y que por lo tanto no debe haber"contigüidad" en las mismas. La tercera señala que si bien son ramas del derecho distintas, se complementan. (Swinarski, 1984)